Acumulação de cargos nas constituições brasileiras: Do Império até a Constituição Federal de 1988



Brasil Imperial - Independência ou Morte

(Continuando a nossa série sobre acumulação de cargos públicos.... Acesse aqui o artigo inicial com a lista de sub-tópicos...)

Conhecer a história de determinado instituto jurídico é importante para contextualizá-lo dentro da sociedade. Especificamente quanto à acumulação de cargos, há duas concepções iniciais que são afastadas quando analisamos o instituto nas constituições brasileiras. A primeira é que a proibição de acumulação de cargos públicos não é recente como parece ser. Diante de tanta jurisprudência atual e da quantidade de situações ilícitas cotidianas flagradas pelos órgãos de fiscalização nos diversos entes públicos, parece que a repressão à acumulação de cargos indevida começou com o início da Constituição Democrática de 1988. Não é verdade.

A segunda é que esta questão sempre recebeu atenção constitucional no Brasil, a demonstrar uma preocupação especial do constituinte brasileiro sobre o assunto. A título de exemplo, na França, a questão só parece ter sido efetivamente abordada naquele país com o Decreto-Lei de 29 de outubro de 1936, que só foi revogado em 2007, pela lei nº 2007-148. Nos Estados Unidos, a questão é especialmente identificada nas Constituições Estaduais, com especial enfoque na proibição de captação de parlamentares pelo Executivo (o termo em inglês para este fenômeno é  Ineligibility Clause). A motivação não era unicamente a separação dos poderes. Leia-se o que se diz sobre a Constituição Estadual de Indiana:

"Ao contrário do artigo III, seção 1,  o artigo II, seção 9 parece ter se baseado menos na noção de "teoria da separação dos poderes" do que na vívida memória dos constituintes da prática dos reis britânicos em 'subornar' membros do parlamento e juízes com designações conjuntas para cargos lucrativos do executivo. Esta prática corrupta foi repetida nas colônias, as quais, apesar da independência, estabeleceram rigorosas proibições constitucionais sobre a pluralidade de exercício de cargos. Surpreendentemente, o aspecto da separação-de-poderes não parece ter sido um tema de grande importância." (ZOLLER, Gregory. Análise de cargos duplos: pode o legislativo criar exceções? Indiana Law Review:2004. Disponível em: <https://mckinneylaw.iu.edu/ilr/pdf/vol37p733.pdfCópia do Artigo. Tradução nossa)

A primeira proibição de acumulação de cargos - Brasil Imperial

O Brasil, desde sua primeira Constituição, a saber,  a Constituição Imperial de 1824, já restringia a acumulação de cargos para parlamentares:

“Art. 29. Os Senadores, e Deputados poderão ser nomeados para o Cargo de Ministro de Estado, ou Conselheiro do Estado, com a differença de que os Senadores continuam a ter assento no Senado, e o Deputado deixa vago o seu logar da Camara, e se procede a nova eleição, na qual póde ser reeleito e accumular as duas funcções.”

Apesar desta norma se referir especificamente aos parlamentares, diversas carreiras de servidores públicos já previam expressamente a proibição de acumulação de cargos naquela época. Vide alguns exemplos:

DECRETO DE 18 DE JUNHO DE 1822
Não tendo sido bastantes as repetidas Determinações ordenadas pelos Senhores Reis destes Reinos na Carta Régia de 6 de Maio de 1623; no Alvará de 8 de Janeiro de 1627; no Decreto de 28 de Julho de 1668, emais Ordens Régias concordantes com elles, pelos quaes se prohibe, que seja reunido em uma só pessoa mais de um officio ou emprego, e venca mais de um ordenado: resultando do contrario manifesto damno e prejuizo á Administração Publica e ás partes interessadas, por não poder de modo ordinario um tal empregado, ou funccionario publico cumprir as funcções, e as incumbencias de que é duplicamente encarregado, muito principalmente sendo incompativeis esses officios e empregos; e acontecendo ao mesmo tempo, que alguns desses empregados, e funccionarios publicos, occupando os ditos empregos, e officios recebem ordenados por aquelles mesmos, que não exercitam, ou por serem incompativeis, ou por concorrer o seu expediente nas mesmas horas, em que se acham occupados em outras repartições: Hei por bem, e com o parecer do Meu Conselho de Estado, Exercitar a inteira observancia das sobreditas Determinações, para evitar todos estes incovenientes, Ordenando, que os presidentes, chefes, e magistrados das repartições, a que sõ addidos esses funccionarios, não consintam, debaixo de plena responsabilidade, que elles sejam pagos dos respectivos ordenados, ou sejam mettidos nas folhas formads para esse pagamento, sem que tenham assiduo exercicio nos seus officios, e empregos: e que isto mesmo se observe, ainda mesmo com aquelles, que tiverem obtido dispensa régia para possuirem mais de um officio, ou emprego na fórma permittida no citado Alvará de 8 de Janeiro de 1627, pois que essa graça não os dispensa por modo algum do cumprimento das funcções e incumbencias inherentes aos seus officios, e empregos. José Bonifacio de Andrada e Silva, do Meu Conselho de Estado, e do de Sua Magestade Fidelissima El-Rei o Senhor D. João VI, Meu Ministro e Secretario de Estado dos Negocios do Reino do Brazil e Estrangeiros o tenha assim entendido, e o faça executar e cumprir com os despachos necessarios. Paço 18 de Junho de 1822."
"DECRETO DE 30 DE MAIO DE 1836 – MESAS DE RENDA
Art. 21. Os Empregados quando faltarem por qualquer motivo que seja, excepto molestia provada a juizo do Administrador, serviços gratuito a quem forem chamados em virtude de Lei, ausencia, nos termos do art. 33 da Constituição, ou outro impedimento legal, perderão todo o vencimento, o qual passará para o que fizer as suas vezes, se fôr de differente classe de emprego, não podendo accumular outro: se porém obtiverem licença perceberão o que estiver designado por Lei.
Art. 22. O vencimento do emprego vago será para quem o servir interinamente, não podendo accumular outro.
Art. 23. Se o Empregado passar temporariamente a servir outro cargo fóra da Repartição, e receber o vencimento delle, o que ficar fazendo as suas vezes terá todos os vencimentos que elle tinha , e não os seus; e no caso que aquelle tenha opção, e prefira o vencimento da Mesa, reverterá o que elle deixa, para quem o substituir, até preencher o que haveria de lhe tocar se não houvesse aquella preferencia, passando o restante, se o houver, para os mais Empregados que entrarem em substituição, até preencherem do mesmo modo os respectivos vencimentos."
"DECRETO Nº 2.582 - DE 21 DE ABRIL DE 1860 - Regulamento organico das Escolas Militares do Imperio
Art. 113. Os lentes, professores, repetidores e mais empregados das escolas não poderão accumular outros empregos ou commissões de qualquer natureza, quando incompativeis com o exercicio de magisterio. Exceptua-se desta disposição o serviço militar, missões diplomaticas, presidencias de provincias, ministerio, o do corpo legislativo e o que dentro ou fóra do Imperio fôr relativo a estudos militares ou commissões scientificas por ordem ou permissão do Ministerio da Guerra.”

(As mesas de renda eram espécies de alfândegas de menor porte. Os lentes eram professores catedráticos daquela época.)

O que vem à superfície com estas normas é que, desde o início, já no Brasil Império, existia uma preocupação governamental quanto à acumulação de cargos. Porém, as regras se tornaram mais severas com o início do Brasil República. Talvez inspirados pelas mesmas razões dos constituintes americanos, a Constituição da República de 1891 já proibia expressamente a acumulação de cargos públicos:

 “Art 50 - Os Ministros de Estado não poderão acumular o exercício de outro emprego ou função pública, nem ser eleitos Presidente ou Vice-Presidente da União, Deputado ou Senador.
Parágrafo único - O Deputado ou Senador que aceitar o cargo de Ministro de Estado perderá o mandato e proceder-se-á imediatamente a nova eleição, na qual não poderá ser votado.
Art 73 - Os cargos públicos civis ou militares são acessíveis a todos os brasileiros, observadas as condições de capacidade especial que a lei estatuir, sendo, porém, vedadas as acumulações remuneradas.”

O que vem à superfície com estas normas é que, desde o início, já no Brasil Império, existia uma preocupação governamental quanto à acumulação de cargos. Porém, as regras se tornaram mais severas com o início do Brasil República. Talvez inspirados pelas mesmas razões dos constituintes americanos, a Constituição da República de 1891 já proibia expressamente a acumulação de cargos públicos.

Nesta época, talvez um dos casos mais emblemáticos, na história da acumulação indevida de cargos públicos, tenha ocorrido com o sanitarista Oswaldo Cruz, que ocupou, ao mesmo tempo,  o cargo diretor no Instituto Manguinhos (futura Fio Cruz) e o de Diretor Geral da Saúde Pública. Apesar do médico ser extremamente reconhecido pelo seu trabalho, o Ministro da Justiça, após parecer de Araripe Júnior, na Consultoria Geral da República, optou pela obediência à lei, e o bacteriologista acabou tendo que optar pelo primeiro cargo. Um artigo sobre o assunto pode ser obtido aqui.

Mesmo com este exemplo, apesar da regra constitucional clara, ela não foi aplicada de forma inexorável pelo serviço público. O Congresso Nacional publicou diversas leis criando que impediam a aplicação prática da norma. O próprio Rui Barbosa, que teve papel destacado nesta Constituição, defendeu publicamente a tese de que, em razão de não terem sido especificadas exceções à norma constitucional, caberia ao legislador fazê-la. Já em 1892, com a lei nº 44-B, criava-se a exceção para os cargos de natureza profissional, científica ou técnica. (SILVA,f.4, e CARNEIRO, f. 354):

"Art. 2º O exercicio simultaneo de serviços publicos, comprehendidos por sua natureza no desempenho da mesma funcção de ordem profissional, scientifica ou technica, não deve ser considerado como accumulação de cargos differentes para applicação do final do art. 73 da Constituição."

Com a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1934, o instituto assumiu feições quase idênticas ao nosso regramento atual. Iniciaram-se as exceções à regra, permitindo a acumulação de cargos ao que exerciam cargos no magistério e técnico científicos.  Veja o texto:

"Art 172 - É vedada a acumulação de cargos públicos remunerados da União, dos Estados e dos Municípios.
§ 1º - Excetuam-se os cargos do magistério e técnico-científicos, que poderão ser exercidos cumulativamente, ainda que por funcionário administrativo, desde que haja compatibilidade dos horários de serviço.
§ 2º - As pensões de montepio e as vantagens, da inatividade só poderão ser acumuladas, se reunidas, não excederem o máximo fixado por lei, ou se resultarem de cargos legalmente acumuláveis.
§ 3º - É facultado o exercício cumulativo e remunerado de comissão temporária ou de confiança, decorrente do próprio cargo.
§ 4º - A aceitação de cargo remunerado importa à suspensão dos proventos da inatividade. A suspensão será completa, em se tratando de cargo eletivo remunerado, com subsídio anual; se, porém, o subsídio for mensal, cessarão aqueles proventos apenas durante os meses em que for vencido." (Constituição Brasileira de 1934)

Em 1937, novamente se fez a proibição irrestrita de acumulação de cargos. Mas, em 1946, as exceções voltaram ao texto constitucional e foram ampliadas para também permitir a acumulação de cargos para os magistrados. Em 1967, o permissivo foi expandido para os médicos e por fim, em 1969, o próprio presidente poderia criar novas exceções além das previstas na Constituição. Vide os textos constitucionais:

"Art 159 - É vedada a acumulação de cargos públicos remunerados da União, dos Estados e dos Municípios." (Constituição Brasileira de 1937)"
Art 185 - É vedada a acumulação de quaisquer cargos, exceto, a prevista no art. 96, nº I, e a de dois cargos de magistério ou a de um destes com outro técnico ou científico, contanto que haja correlação de matérias e compatibilidade de, horário.(texto original)
Art. 185. É vedada a acumulação de cargos, no Serviço Público federal, estadual, municipal ou dos Territórios e Distrito Federal, bem como em entidades autárquicas, parestatais ou sociedade de economia mista, exceto a prevista no art. 96, nº I, a de dois cargos de magistério, ou a de um dêstes com outro técnico ou científico ou, ainda, a de dois destinados a médicos, contanto que haja correlação de matérias e compatibilidade de horário. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20, de 1966)Parágrafo único. Excetuam-se da proibição dêste artigo os professôres da antiga Fundação Educacional do Distrito Federal, considerados servidores municipais da Prefeitura do Distrito Federal, por fôrça, da Lei nº 4.242, de 17 de julho de 1963, respeitada a compatibilidade de horário. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1966)”  (Constituição Brasileira de 1946)
"Art 97 - É vedada a acumulação remunerada, exceto:
I - a de Juiz e um cargo de Professor;
II - a de dois cargos de Professor;
III - a de um cargo de Professor com outro técnico ou científico;
IV - a de dois cargos privativos de Médico.
§ 1º - Em qualquer dos casos, a acumulação somente é permitida quando haja correlação de matérias e compatibilidade de horários.
§ 2º - A proibição de acumular se estende a cargos, funções ou empregos em autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista.
§ 3º - A proibição de acumular proventos não se aplica aos aposentados, quanto ao exercício de mandato eletivo, cargo em comissão ou ao contrato para prestação de serviços técnicos ou especializados.” (Constituição Brasileira de 1967)
"Art. 99. É vedada a acumulação remunerada de cargos e funções públicas, exceto:
I - a de juiz com um cargo de professor;
II - a de dois cargos de professor;
III -a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; ou
IV - a de dois cargos privativos de médico.
§ 1º Em qualquer dos casos, a acumulação somente será permitida quando houver correlação de matérias e compatibilidade de horários.
§ 2º A proibição de acumulação estende-se a cargos, funções ou empregos em autarquias, emprêsas públicas e sociedade de economia mista.
§ 3º Lei complementar, de iniciativa exclusiva do Presidente da República, poderá estabelecer, no interêsse do serviço público, outras exceções à proibição de acumular, restritas a atividades de natureza técnica ou científica ou de magistério, exigidas, em qualquer caso, correlação de matérias e compatibilidade de horários.
§ 4º A proibição de acumular proventos não se aplica aos aposentados, quanto ao exercício de mandato eletivo, quanto ao de um cargo em comissão ou quanto a contrato para prestação de serviços técnicos ou especializados.”(Constituição/EC Brasileira de 1969)

Nossa Constituição Federal de 1988 e as Emendas 19/98 e 34/01

Com a promulgação da nossa Constituição Federal de 1988, o texto constitucional original sofreu as seguintes modificações:

“Art. 37, inc. XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários:
a)    a de dois cargos de professor;
b)    a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c)    a de dois cargos privativos de médico;”(texto original) 
"Art. 37, inc. XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos privativos de médico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; “(Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
“Art. 37, inc. XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI:
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas; (Emenda Constitucional nº 34, de 2001)

 O grande destaque é a adição de todas as carreiras de profissionais da saúde no grupo de exceções à impossibilidade de acumulação. É importante mencionar também a Lei nº 8.112/90, que especificou um procedimento sumário para apurar as situações ilegais bem como exigiu a assinatura de um termo de não acumulação de cargos na posse de qualquer cargo público (o preenchimento falso caracteriza o crime de falsidade ideológica, previsto no art. 299 do Código Penal). Assim, facilitou-se o combate a este tipo de ilícito.

Pensamentos finais

Este passeio constitucional demonstra que, muito embora a proibição de acumulação de cargos sempre tenha aparecido nas constituições brasileiras, mesmo assim, nos dias atuais, ainda é uma prática comum nas diferentes esferas governamentais e nos diversos entes públicos, o que demonstra que o esforço governamental quanto ao efetivo disciplinamento dos servidores públicos que desobedecem a esta norma nunca foi severo.

A genuína preocupação quanto à acumulação de cargos ilegal em todas as constituições brasileiras nunca foi acompanhada pelos governantes. A busca constitucional pela proibição de acumulação de cargos público é incompatível com o uso destes mesmos cargos como moeda de troca política, fato que ainda hoje ocorre, com o aumento indevido de diversos cargos comissionados, que muitas vezes funcionam como meras sinecuras(emprego rendoso com pouco trabalho).

Neste contexto, parece fazer sentido o pensamento de Adilson Abreu Dallari:

"A acumulação de cargos é um anacronismo. Conforme se pode observar, pelo exame da evolução desse instituto no Brasil, ela tem como fatores determinantes duas situações: o excesso de poder e a falta de pessoal qualificado. Ou servia para possibilitar que pessoas privilegiadas e bem relacionadas acumulassem o poder, remuneração, influência política e prestígio social, ou então, possibilitava preenchimento de funções públicas realmente importantes em setores nos quais havia carência de profissionais habilitados. Ora, no Brasil do século XX não mais se justificam os privilégios do tempo da Colônia, do Império e da Velha República; nem tem qualquer sentido falar-se em falta de profissionais para o provimento de cargos e funções na Administração Pública. [...] Acumular cargos e empregos é e sempre será um privilégio, uma exceção ao princípio da igualdade, e, por isso, no exame dessa matéria sempre será necessário, na dúvida, adotar a posição mais restritiva, obviamente sem violar o texto constitucional.”(p. 69-70)



Quer saber mais sobre a acumulação de cargos, acesse o post principal.

Para se aprofundar no tema, leia os dois artigos disponíveis na referência bibliográfica.


Referências bibliográficas não citadas no decorrer do texto:

CARNEIRO, Alaim de Almeida. A acumulação de cargos públicos. Rio de Janeiro: Revista de Direito Administrativo, v. 10, 1947. Disponível em: <http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/10257/0 >. Disponível também qui.

SILVA, Carlos Medeiros. Os funcionários Públicos e a Constituição. Rio de Janeiro: Revista de Direito Administrativo, v. 33, 1953. Disponível em:  < http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/12976 >. Disponível também aqui

DALLARI, Adilson Abreu. Regime constitucional dos servidores públicos. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1992.

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Para citar: CARTAXO, Alberto. Acumulação de cargos nas constituições brasileiras: Do Império até a Constituição Federal de 1988. Direito Amplo, 2017. Disponível em: < https://www.direitoamplo.com.br/2017/09/15/acumula%C3%A7%C3%A3o-de-cargos-perspectiva-hist%C3%B3rica-e-constitui%C3%A7%C3%B5es-brasileiras-do-imp%C3%A9rio-%C3%A9-constitui%C3%A7%C3%A3o-federal-de-1988/ >. Acesso em: 18 de Novembro de 2019. Última modificação em: 15 de Novembro de 2017.

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